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因历史原因形成的“无证房屋”,不应认定为违法建筑

发布时间:2019年06月10日


作者:北京英淇团队孙曼丽律师


何为“违法建筑”?违法建筑的界定标准是什么?相信诸多非法律人士并不能够作出准确的判断。实际上,如果了解“违法建筑”违反的是哪部法,就不难对其作出明确的定义。


根据《城乡规划法》第四十条的规定,在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条同时规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。故,从以上法律规定不难得出, “违法建筑”就是那些建设前未向城乡规划部门办理并取得建设工程规划许可证或虽已取得但未按照建设工程规划许可证的内容进行建设的建筑。既包括建筑物,例如房屋,还包括构筑物。例如,围墙、地面硬化等。


但是,有一些建筑,虽然未取得上述证照,却不应且不能作为违法建筑对待。笔者依据实践经验大致总结出两类。


一类是基于招商引资手续配套不到位所致。例如,笔者在办理涉及哈尔滨哈佳高铁项目案件时,委托企业就是基于当地政府的招商引资、与土地使用权人水产公司通过集资合作建房的方式入驻的望桥工业园区。当时有水产公司的土地使用权证明,水产公司上级单位工业局对集资创造望桥工业园区的批复,甚至还有政府办事处与水产公司签订《关于联合创建望桥工业园区协议书》,协议书中约定政府办事处负责园区内水、电、路、建房手续等有关事宜等内容。但由于水产公司土地需调整用途、更改规划,当地政府为简化程序,尽快完成招商引资任务便承诺可以边建边办理规划手续。建设者基于对政府公信力的信赖将房屋建成且持续经营多年,但规划手续却一直未办下来。还有,笔者在涉及上海198工业用地减量化政策任务时,委托人在多年前为响应当地政府号召,为加快进行工业建设、繁荣经济、促进就业,在其享有宅基地使用权的房前屋后的零星空地上建设厂房用于企业经营,当时在与村委会签订的土地租赁协议中还有镇政府的盖章见证。更有甚者,笔者所遇到的还有当地政府对企业建筑收取房屋租赁税费等情形。


还有一类是基于家庭住房困难之所需,建筑年代久远且形成于1984年之前。例如,笔者在办理涉及北京东城区望坛棚户区改造项目案件时,委托人张女士所建设的未登记房屋是在上世纪七十年代期间福利分房时代为解决子女成年却无房居住的现实境况,在自己的房前屋后搭建房屋以解决实际的住房困难。而我国在1984年《城市规划条例》生效实施之前并不存在城市规划的问题,根据法不溯及既往的原则,事后生效的法律并不能规范生效前的建设行为。


上述两类房屋的形成均具有特定的历史因素,有别于一般私搭乱建的房屋,应属于历史遗留问题。而针对因历史原因形成的无证房屋,政府部门也应当予以区别对待,不能一刀切。其主要依据有:


第一,法律法规。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,未登记房屋并不等同于违法建筑,政府征收此类房屋时应当履行公平、公正的调查、认定、处理程序,否则即构成违法。84年《城市规划条例》生效实施之前的建筑,无论是否有翻修行为,均不应构成违法。


第二,地方规范性文件。例如:《河北省国土资源厅关于妥善解决历史遗留建设用地有关问题的通知》冀国土资发(2017)15号文件规定,在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地,按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市处理征地拆迁中违法及历史遗留建设问题若干意见的通知》(哈政办发〔2010〕8号)中规定对待违法及历史遗留建设问题,要尊重历史,实事求是,既要考虑建设行为发生当时法律和政策的完善程度,又要考虑特定历史条件下经济发展状况和群众生活实际需要。在处理违法及历史遗留建设问题时,要由当事人出具真实、合法的证明材料,有关部门以建设行为发生时的法律和政策为依据,考虑当时行政管理工作状况和当事人实际情况,予以合理认定。在解决违法及历史遗留建设问题时,要注重保护困难群众和弱势群体,采取配置廉租房或者给予困难补助等方式,保证居者有其屋,努力促进社会和谐。


第三,政府基于项目范围内的实际情况所制定的政策中涉及到的对无证房屋的认定、分类和处理。


总而言之,无证房屋并不等同于违法建筑,对于一些历史原因导致的证照不齐全房屋,政府应当尊重历史、面对实际,在综合考量建筑的形成时间,办理手续情况,对规划实施影响的大小以及过错程度等因素,依法依规作出公平、公正的认定和处理。



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